Sulle armi delle polizie locali in Europa

L’elezione di 12 sindaci afro-francesi e di altri di origine immigrata alle recenti elezioni municipali in Francia ha provocato una forte polemica in particolare a proposito dell’intenzione di questi sindaci di disarmare le polizie locali. Proponiamo qui la traduzione di un recente articolo del noto sociologo francese delle polizie, Sebastian Roché, e facciamo anche il punto sulla situazione in Italia

A cura di Salvatore Palidda

(Per approfondire: pressenza.com).

Fonte: “Armer les polices municipales : une dangereuse singularité française” di Sebastian Roché

Il neoeletto sindaco di Saint-Denis, Bally Bagayoko, ha annunciato il graduale disarmo della sua forza di polizia municipale, compresi i famosi LBD (“lanciagranate a bassa letalità”). Questa intenzione va controcorrente rispetto alla tendenza francese, ma è perfettamente in linea con le scelte dei Paesi europei in cui lo stato di diritto, la democrazia e i diritti umani sono meglio garantiti.

L’organico e l’armamento delle forze di polizia municipale sono stati al centro della campagna elettorale e sono ora oggetto di una sorta di terza ondata di polemiche riguardo alla rimozione dei LBD nel comune di Saint-Denis da parte del sindaco Bally Bagayoko. Secondo alcuni, i LBD sono essenziali per le loro operazioni e il futuro della sicurezza dei cittadini dipenderebbe da essi.

Nel sistema di polizia francese tra i più centralizzati d’Europa, che di conseguenza ha marginalizzato le polizie municipali, perché il dibattito pubblico su di esse è così acceso? Questo si può comprendere osservando l’evoluzione delle forze di polizia municipale in Francia rispetto ad altri Paesi dell’Unione Europea. In Francia si assiste a un aumento non solo del loro numero, ma anche dei loro poteri (controllo, emanazione di sanzioni) e del loro armamento. Ciò pone la Francia in contrasto con la maggior parte dei Paesi dell’Unione, che hanno scelto di abolirle e, più in generale, di ridurre il numero delle forze di polizia. (vedremo dopo il caso italiano).

Nei Paesi nordici, Inghilterra e Galles, Scozia, Paesi Bassi, Belgio, Lussemburgo, Germania e Austria, si è optato per una razionalizzazione delle forze di polizia e per l’eliminazione delle forze di polizia municipale armate. Persino in Belgio, che vanta il sistema di polizia più decentralizzato d’Europa, il loro numero è diminuito. In molte giurisdizioni, come nei Paesi Bassi, in Danimarca e in ciascuno Stato federale tedesco, esiste ormai un’unica forza di polizia. Del resto, che senso avrebbe moltiplicare i servizi con la stessa missione? Per risparmiare risorse e al contempo professionalizzare gli agenti, i governi hanno razionalizzato le forze dell’ordine e ridotto la loro frammentazione. La storia a lungo e medio termine delle forze di polizia europee dimostra che l’approccio francese è in realtà piuttosto singolare: diminuisce la professionalità e aumenta i costi. La Francia si distingue dai Paesi “frugali” dell’Unione Europea, attenti alla sana gestione dei fondi pubblici. La questione dell’armamento, e in particolare delle cosiddette armi di difesa non letali (LBD), attualmente oggetto di controversia – non per un aumento del loro utilizzo, ma per una loro limitazione – necessita di un esame più approfondito.

Ma perché optare per una forza di polizia municipale armata, che porta abitualmente armi da fuoco (pistole) e armi non letali, note anche come armi intermedie (LBD)? Possiamo innanzitutto scartare la motivazione della sicurezza dei cittadini e degli agenti. Infatti, armare la polizia non garantisce né l’efficacia contro la criminalità né la protezione degli agenti. Non è stato dimostrato, infatti, che avere agenti armati e costantemente pronti allo scontro sia una valida strategia di polizia. Studi internazionali su pattuglie meno aggressive dimostrano che non sono meno efficaci di quelle aggressive, e l’approccio più efficace è quello che viene definito “polizia di prossimità” o “polizia orientata alla risoluzione dei problemi”.[1] Disporre di una forza di polizia municipale più numerosa, il che implica un maggiore armamento, non si traduce in un andamento più favorevole della criminalità nel comune francese che prende questa decisione. (vedi: theconversation.com).

Inoltre, la decisione dei vertici della polizia di armare gli agenti influenza la propensione al rischio e il comportamento degli agenti stessi. Quando un agente estrae la pistola, la discussione con l’individuo controllato diventa irrilevante. L’arma altera completamente le interazioni.[2] È falso affermare che non portare un’arma da fuoco comporti un rischio: ad esempio, in Inghilterra e Galles negli ultimi anni, agenti di polizia disarmati non sono stati vittime di alcun attacco mortale.[3] L’armamento sistematico può rivelarsi controproducente ed esporre gli agenti di polizia a maggiori rischi, come dimostrato dal confronto tra forze di polizia armate e non armate.[4] Le armi “meno letali” aumentano l’aggressività del pubblico e il numero di agenti feriti, come hanno dimostrato gli studi sui taser.[5]

La spiegazione della scelta di armi da fuoco non letali o a bassa letalità risiede probabilmente altrove, nell’ambito del simbolismo politico e professionale. Le forze di polizia municipali operano in un contesto politico oltre che in un contesto di ordine pubblico nazionale. Nei paesi con una tradizione di polizia armata, che costituiscono la maggioranza in Europa al di fuori del Regno Unito e dell’Islanda, l’arma ne determina la funzione. L’arma è lo strumento di coercizione per eccellenza nei confronti della popolazione. Ecco perché avere una forza di polizia armata ha una valenza simbolica politica cruciale per un sindaco nei paesi con forze di polizia nazionali armate. Un “vero leader” deve essere in grado di imporre l’obbedienza. In questo modello, la polizia deve incutere timore (fra altro, si ricordino i casi di sindaci o assessori alla sicurezza che si sono atteggiati o persino definiti “sceriffi”).

Le scelte fatte in merito alla polizia municipale nei paesi dell’UE riflettono il processo di democratizzazione politica

Un confronto storico con altri Paesi europei aiuta a comprendere la logica sottostante. Alcuni sistemi di polizia sono fortemente centralizzati, tendono all’autoritarismo e mirano all’obbedienza pubblica piuttosto che al servizio pubblico (si veda anche l’articolo del segr. Nazionale della CGT-Police).

Quando i regimi basati su tali forze di polizia crollano, le forze di polizia municipale iniziano a proliferare. Questo gruppo (in cui vengono create le forze di polizia locale) comprende paesi con un processo di democratizzazione tardivo, ex regimi comunisti nell’Europa centrale ed ex dittature militari nel Sud. In sostanza, sebbene ci siano sempre delle eccezioni, l’ascesa delle forze di polizia municipale armate riflette la fine di un periodo autoritario. Infatti, nessuna forza di polizia municipale è riuscita a sfuggire al controllo centrale sotto le dittature di Salazar, dei Colonnelli o di Franco, né tantomeno in Ucraina prima della rivoluzione del 2014. E vediamo che paesi come la Turchia o l’Ungheria, la cui democratizzazione è, diciamo, “ostacolata”, non hanno forze di polizia municipali. Pertanto, le scelte fatte in merito alle forze di polizia municipali nei paesi dell’UE riflettono il processo di democratizzazione politica.

La Francia è un caso ibrido: le forze di polizia municipali furono nazionalizzate dal regime filonazista di Vichy nel 1941 (oltre alle poche grandi città già nazionalizzate in precedenza) non appena la popolazione superò i 10.000 abitanti. Ma dopo la Liberazione, la centralizzazione rimase la spina dorsale del sistema di polizia. Le forze di polizia municipali non conobbero alcuno sviluppo significativo per quasi mezzo secolo. Nel 1984, c’erano solo 5.641 agenti distribuiti in 1.748 comuni, secondo un rapporto del  senato. Poi, a partire dagli anni ’80, tutto in Francia si è svolto come se il paese stesse cercando di uscire da un periodo autoritario caratterizzato dalla centralizzazione, e le forze di polizia municipali si sono moltiplicate.

Queste forze di polizia municipali erano viste come una sorta di correttivo, considerate più vicine alle aspettative dei cittadini, a differenza delle forze di polizia nazionali, ritenute più attente ai desideri del sovrano, come nei regimi autoritari. E, anche se la scarsa considerazione per i residenti locali è ben nota nel caso della polizia nazionale francese, la democrazia era politicamente consolidata sin dalla Liberazione del 1944. Questo ritardo rende quindi la Francia un’anomalia. Ma c’è di più. La scelta dell’armamento è scollegata dalla crescita numerica delle forze di polizia: è arrivata più tardi per le pistole, e ancor più tardi per i LBD. Vediamo perché.

Il confronto tra i paesi in base all’uso dei LBD fornisce spunti cruciali. Molti paesi dell’UE riservano queste armi esclusivamente a unità specializzate, come quelle antiterrorismo. Altri le distribuiscono ampiamente. Quali? Ancora una volta, sono le democrazie nordiche – Regno Unito, Paesi Bassi, Germania – in breve, quelle che hanno razionalizzato i propri sistemi di polizia attraverso riforme importanti e politicamente rischiose, ad essere le più restrittive in materia di armi da fuoco non letali. Al contrario, quali paesi utilizzano armi non letali per le attività di polizia quotidiane o per il controllo della folla? Portogallo, Grecia, Polonia, Ungheria, Turchia. In breve, le giovani democrazie e gli stati che non sono ancora pienamente democratici. E la Francia, che conferma la sua posizione singolare. Pertanto, abbiamo assistito a un crescente armamento delle forze di polizia municipale da parte dei sindaci e oggi, delle dieci città più grandi di Francia, nove dispongono di armi da fuoco (esclusa Nantes) e otto di armi non letali o lanciagranate equivalenti (escluse Rennes e Nantes). Con Parigi che ha una polizia municipale disarmata, rimane solo un piccolo gruppo di dissidenti. A livello nazionale, nel 1990 il 38% degli agenti di polizia municipale era armato, la stessa percentuale nel 1998, ma salita al 58% nel 2023. Il passaggio all’armamento della polizia con le LBD è stato graduale e Nicolas Sarkozy ha svolto un ruolo decisivo in questo processo durante il suo primo mandato come Ministro dell’Interno. Fu lui a dichiarare il suo desiderio di dotare la polizia nazionale di “armi intermedie” e a decidere per l’adozione su larga scala di questo equipaggiamento. La LBD (o Flash-Ball) è un’arma da fuoco non letale (il primo decesso in Francia risale al 2010) paragonabile all’uso di proiettili a sacchetto di fagioli. 673 Flash-Ball sono già state distribuite alle BAC (Brigate Anticrimine della polizia di stato), che le hanno ricevute per prime nel 1996. Il 15 maggio 2002, una settimana dopo la sua nomina, a Corbeil-Essonnes, dichiarò: «Gli agenti di polizia di quartiere di stanza nei quartieri sensibili saranno equipaggiati con Flash-Ball», citando come giustificazione un attacco contro gli agenti di polizia. Il suo obiettivo era quello di permettere loro di “impressionare i delinquenti“. La prima dotazione della polizia nazionale data del 2002 (1 270 unità nel quadro della LOPSI – Legge di orientamento e di programmazione per la sicurezza interna). Poi, per un effetto domino, ciò che è diventato la norma nella polizia nazionale verrà adottato anche dalle forze di polizia municipali. I lanciagranate a bassa letalità (LBD) saranno autorizzati nelle forze di polizia municipali nel 2007 con un decreto e successivamente ampiamente adottati.

Gli scienziati politici hanno da tempo definito “isomorfismo istituzionale” il processo che porta alla diffusione dell’armamento delle forze di polizia municipali. Per gli agenti di polizia municipale, l’obiettivo è quello di assomigliare alla forza di polizia dominante, la “vera polizia”, e questo è tanto più facile in quanto la leadership delle forze di polizia locali proviene dall’interno di tale forza. Ma, la polizia nazionale sembra afflitta da una sindrome d’assedio; non riesce più a concepire le proprie attività al di fuori del confronto. Numerosi ministri degli interni hanno attenuato le norme che regolano l’uso delle armi da fuoco (vedi anche il recente sostegno dell’attuale ministro dell’interno ed ex-capo della polizia, Laurent Nuñez, alla presunzione di legittima difesa) e hanno persino permesso e incoraggiato l’equipaggiamento delle forze di polizia municipali distribuendo armi gratuitamente (come fece Bernard Cazeneuve, ministro di Hollande, nel 2015, a modo suo per fronteggiare meglio il movimento dei gilet gialli). A livello locale, quindi, un agente di polizia disarmato è solo mezzo agente, anche se raramente o mai usa la sua arma.

Per i sindaci di destra, la polizia armata, simbolo di obbedienza imposta con la forza, è un tema elettorale prezioso e ampiamente utilizzato. Per la sinistra, dove tanti sindaci hanno rinnegato le convinzioni professate pochi anni prima -compresi i rappresentanti del Partito dei Verdi, come a Bordeaux – l’obiettivo è emulare i sindaci di destra. Per sfuggire alle critiche, la loro soluzione è diventare come tutti gli altri, allinearsi alle proposte dell’opposizione. Insomma, armare la polizia è quindi sia uno strumento elettorale che un simbolo professionale.

Come abbiamo visto, la Francia è un’anomalia. Da un lato, i leader politici nazionali hanno scelto un modello di inefficienza economica frammentando le forze di polizia. Dall’altro, ritengono necessario fare delle armi il cardine dell’azione di polizia. Il nostro sistema di polizia si sta trasformando secondo linee comuni a tutte le nazioni con le tradizioni democratiche più fragili. Di fronte a questa tendenza, la maggior parte dei sindaci, spinti dal governo centrale, ha deciso negli ultimi 20 anni di investire di più nelle forze di polizia locali e di armarle. Rimangono solo poche sacche di resistenza a questa tendenza: le aree metropolitane senza polizia municipale, le grandi città dove non sono armate. Questo è il nocciolo della controversia che circonda la graduale eliminazione dei LBD nella polizia di Saint-Denis da parte di Bagayoko, una mossa spinta da alcuni leader politici e sindacali.

Il nome “lancia-palle di difesa” (flash ball) non è un’illusione; ciò che promuove è una “forza di polizia d’attacco”, per usare le parole di Fouché, ministro di Napoleone. Non dimentichiamo che la Francia è prima in Europa per numero di colpi sparati con le LBD (21.289 dalla sola polizia nazionale nel 2023) e per numero di mutilazioni, ormai ben documentate (ne abbiamo contate 87 durante le presidenze di Emmanuel Macron).

Sappiamo dunque perfettamente a cosa porta dotare gli agenti di armi da fuoco, anche se non letali. Funzionari eletti, leader sindacali, con l’aiuto di alcuni organi di stampa poco attenti ai fatti, stanno cercando di opporsi a questa pratica, rendendo politicamente più costoso contestare una tendenza in atto dagli anni ’90 e 2000. Il loro intento è quello di rendere il simbolo della coercizione – l’arma di difesa non letale – la garanzia, l’alfa e l’omega di un’attività di polizia efficace e di garantire che non ammetta contestazioni. E questo, come abbiamo già affermato, senza alcuna prova dell’efficacia di un approccio di polizia aggressivo.

L’attuale battaglia politica non riguarda la sicurezza dei cittadini. Piuttosto, il suo obiettivo è stroncare sul nascere qualsiasi tentativo di correggere la rotta delle politiche di polizia francesi, qualsiasi tentativo di allontanarsi dal modello “allarmistico” favorito dalla maggior parte delle organizzazioni professionali e da molti funzionari eletti, qualsiasi segnale di un cambiamento verso una “forza di polizia basata sulla fiducia”.

Questo spiega l’attacco contro Bally Bagayoko, neoeletto a Saint-Denis. Un approccio di polizia senza armi a bassa letalità ci avvicinerebbe, tuttavia, a quei Paesi in cui lo stato di diritto, la democrazia e i diritti umani sono meglio tutelati e che non vedono alcun vantaggio nell’utilizzo di LBD da parte degli agenti di polizia. Una riforma che indirizzi la polizia francese verso una maggiore democrazia non richiede forze di polizia municipali più pesantemente armate, bensì la creazione di un servizio di polizia pubblico ampio, unificato, snello ed efficiente, focalizzato sulle problematiche locali per una nuova forma di governo e libero dalle armi che impediscono il dialogo con i cittadini. Ciò non sarà possibile senza un efficace controllo interno ed esterno di questo importante servizio, che sia anche obbligato per legge a tenere conto delle aspettative degli utenti.

Sebastian Roché è politologo, direttore di ricerca del CNRS francese – et Pacte-Université Grenoble – e docente a Scienze politiche di Grenoble e all’Université Bahcesehir (Istanbul)

Alcune informazioni sul caso italiano

di Salvatore Palidda – estratti da libri e articoli pubblicati in italiano, francese e inglese

In Italia, le forze di polizia municipale (ora denominate “polizia locale”) sono presenti in tutti i 7.894 comuni italiani, anche nei più piccoli (il 70% di essi ha meno di 5.000 abitanti). Queste forze di polizia locale sono ufficialmente armate dal 1987, in conformità con la Legge Quadro n. 65 del 7 marzo 1986 e il Decreto n. 145 del Ministero dell’Interno del 4 marzo 1987, che ne regola le caratteristiche e l’equipaggiamento.

Le armi sono conferite agli agenti in possesso del certificato di ufficiale di pubblica sicurezza. Queste forze di polizia possono essere create e gestite da enti locali, compresi i consorzi, come nel caso di un’unione di comuni o di una comunità montana. Queste forme di polizia locale sono disciplinate dalla Legge n. 65 del 7 marzo 1986. Le missioni delle forze di polizia locali italiane dovrebbero essere principalmente: gestione della viabilità, polizia amministrativa (annonaria e controllo delle attività commerciali, licenze, ecc.), controllo del rispetto dei regolamenti comunali (in particolare in materia di igiene, poiché il Comune è responsabile della salute pubblica), ispezione dei lavori edili e, di conseguenza, dei lavoratori edili, nonché controllo della corretta gestione dei rifiuti. Gli agenti e gli ufficiali di polizia locale, responsabili delle funzioni di polizia giudiziaria e di pubblica sicurezza, sono subordinati all’autorità dello Stato, come qualsiasi altra forza di polizia (cioè alla Procura della Repubblica e alla Prefettura).

L’elezione diretta del sindaco e il sistema elettorale maggioritario in Italia hanno portato a una trasformazione importante (e molto dannosa) attraverso la Legge n. 81 del 25 marzo 1993. Il sindaco nomina il comandante della polizia locale e ne definisce le direttive.

L’ascesa dell’enfasi sulla sicurezza urbana a partire dalla fine degli anni ’80 ha portato quasi tutti i sindaci di destra – ma anche di sinistra – a puntare su una polizia locale che imita le polizie nazionali sino a farne quasi un doppione. In Italia si ha quindi il più alto rapporto tra agenti di polizia e popolazione: 608 ogni 100 mila abitanti, in Francia 496, in Spagna 560, in Inghilterra 397, in Germania 389 e persino superiore a quello degli Stati Uniti (dove il rapporto è inferiore, ma è presente un numero enorme di forze di sicurezza private – circa 1.300.000 agenti).

Secondo il rapporto del 2023 dell’Associazione Nazionale dei Comuni Italiani (ANCI), il numero di agenti di polizia locale nei comuni italiani è diminuito da 55.698 nel 2014 a 47.341 nel 2022 (il 15% del totale dei dipendenti comunali; il 40% donne – la percentuale più alta di donne nelle forze dell’ordine).

Pur essendo una forza civile, è armata nel 90% dei comuni. L’armamento della polizia locale, comprese le pistole e ora anche le armi a impulsi elettrici (taser), è stato legalizzato nel 1987. In precedenza, le polizie municipali (i vigili urbani) erano dappertutto non armate.

Ad eccezione delle critiche di una minoranza, tutti i partiti politici hanno approvato l’armamento della polizia locale, accontentando anche la maggioranza degli agenti, che ricevono un’indennità per il porto d’arma.

Il comandante viene scelto dal sindaco, spesso tra ex comandanti di polizia di altri comuni e soprattutto tra ex marescialli dei Carabinieri. Tra le attività di sicurezza pubblica, il 45% riguarda l’identificazione degli stranieri, il 23% gli interventi per la sicurezza urbana e l’ordine pubblico e il 32% le verifiche fiscali. I compiti di controllo amministrativo sono così distribuiti: 59% controlli dello stato civile, 18% ispezioni ambientali, 1% controlli urbanistici e normativi edilizi, 1% lotta alla contraffazione e 1% ricoveri psichiatrici coatti (ricoveri in strutture psichiatriche per persone affette da gravi disturbi mentali).

Le città con il maggior numero di telecamere di sorveglianza municipale sono Firenze (1.503), Roma (1.314) e Genova (1.256). Tuttavia, tutti gli edifici istituzionali, gli uffici comunali, le aree commerciali, i quartieri residenziali di lusso, ecc., sono dotati di telecamere che vengono spesso installate anche in abitazioni private e nelle loro immediate vicinanze (analogamente a Londra e ad altre grandi città del mondo). Solo il 17% dei comuni dispone di un centro operativo collegato ad altre forze di polizia.

La diffusione dell’imitazione fra le polizie locali delle pratiche repressive delle polizie nazionali ha peraltro provocato la loro tendenza a trascurare le loro competenze e fra altro l’impegno nel contrasto delle economie sommerse (che sono lavoro nero, supersfruttamento di italiani e immigrati stranieri e evasione fiscale, in totale oltre il 35% del PIL – stima Eurispes) e delle contaminazioni tossiche che sono la prima causa della mortalità. Aumentano quindi le insicurezze ignorate. E a questo si aggiunge una certa diffusione non solo del vecchio tipo di corruzione ma anche di gravi atti di razzismo e persino di torture nei confronti di immigrati arrestati; e non mancano casi in cui una parte delle forze di polizia locali è fagocitata da operatori delle polizie nazionali coinvolti in complicità, collusione o loschi affari con la criminalità, soprattutto nell’ambito del narcotraffico.

La corsa all’armamento tra le forze di polizia locali fa chiaramente parte dell’ascesa di un sicuritarismo reazionario e razzista oltre che sessista in auge dalla fine degli anni ’80.

[1] Anthony A. Braga, Brandon C. Welsh, et Cory Schnell, « Can Policing Disorder Reduce Crime? A Systematic Review and Meta-analysis », Journal of Research in Crime and Delinquency, n° 52(4), 2015.

[2] Clare Farmer, Richard Evans, « Primed and Ready: Does Arming Police Increase Safety? Preliminary Findings », Violence and Gender, n° 7(2), 2020.

[3] Vedi il sito dei poliziotti uccisi in servizio, The National Police Officers Roll of Honour

[4] Ross Hendy, « Routinely Armed and Unarmed Police: What can the Scandinavian Experience Teach us ? », Policing: A Journal of Policy and Practice, n° 8(2), 2014.

[5] Garth den Heyer, « An analysis of the effectiveness and use by the New Zealand Police of the TASER from 2009 to 2017 », International Journal of Police Science & Management, n° 22(4), 2020 ; Barak Ariel, David Lawes, Cristobal Weinborn, Ron Henry, Kevin Chen, Hagit Brants Sabo, « The “Less-Than-Lethal Weapons Effect”–Introducing TASERs to Routine Police Operations in England and Wales: A Randomized Controlled Trial», Criminal Justice and Behavior, n° 46(2), 2019.