La legge 395/1990, tra passato, presente e futuro. Qualche cenno storico e spunti di riflessione

Antonio Mazzei

«La parte della proposta sull’ordinamento del personale tiene ovviamente conto della scelta prioritaria dell’istituzione di un Corpo unitario articolato in settori funzionali. L’unificazione delle forze di polizia comporta quindi la soppressione dell’Amministrazione della Pubblica sicurezza, del Corpo delle Guardie di Pubblica sicurezza (e del relativo ruolo di polizia femminile), del Corpo della Guardia di finanza, del Corpo forestale dello Stato, del Corpo degli Agenti di custodia, nonché il ridimensionamento dell’Arma dei carabinieri, cui vengono assegnati compiti più consoni alla loro appartenenza alle Forze armate». È un passo, questo, della proposta di legge d’iniziativa radicale (primo firmatario il deputato Marco Pannella) presentata alla Camera il 20 giugno 1979. La proposta (n. 109) prevedeva l’istituzione del Cuops (Corpo unitario degli operatori di pubblica sicurezza) al fine «di una profonda riorganizzazione e ristrutturazione generale di tutto il complesso, e incredibilmente disarticolato, sistema di polizia». Tale progetto di legge iniziò l’esame in sede referente presso la commissione Affari interni il 17 ottobre 1979 per essere rinviato al successivo 8 novembre, quando l’Esecutivo presentò, primo proponente il ministro dell’Interno Virginio Rognoni, il disegno di legge intitolato “Nuovo ordinamento dell’Amministrazione della Pubblica sicurezza”, cioè la futura legge 121 del 1° aprile 1981 istitutiva della Polizia di Stato. La riforma del Corpo degli Agenti di custodia avverrà invece nove anni più tardi, con la legge 395 del 15 dicembre 1990. Una legge, dunque, che compie trent’anni e che ci permette qualche cenno storico e qualche riflessione sulla Polizia penitenziaria.
Il Regno d’Italia. Il 18 marzo 1817, su ordine del re Vittorio Emanuele I, la Regia Segreteria di Stato diramò le istruzioni per lo “Stabilimento delle Famiglie di Giustizia e delle Carceri”. Con questo provvedimento, le carceri del Regno di Sardegna vennero divise in sette classi a seconda del numero di addetti e della paga ad essi corrisposta. Lo Stabilimento prevedeva che, all’interno di ogni Famiglia di Giustizia, prestassero la loro opera un certo numero di brigadieri, sottobrigadieri e soldati di giustizia alle dipendenze di un ispettore in veste di direttore del penitenziario. Oltre alle incombenze di vigilanza e custodia delle carceri, le istruzioni del 1817 prevedevano per brigadieri e sottobrigadieri delle Famiglie l’incarico di «scortare ed assistere le esecuzioni delle sentenze capitali, e di maggior esemplarità, e di far subire secondo l’ordine che ne riceveranno, le altre esemplarità minori ai condannati». Le stesse istruzioni vietavano alle Famiglie di Giustizia di operare arresti fuorché per esplicito ordine dell’autorità giudiziaria e nei soli casi di urgenza. Con l’Unità d’Italia, tra il 1860 e il 1862, furono emanati cinque regolamenti relativi alle diverse tipologie di stabilimenti carcerari, con altrettanti organici del personale amministrativo e di custodia: bagni penali (regio decreto del 19 settembre 1860) dipendenti dal ministero della Marina e di Custodia (con il trasferimento della capitale a Firenze fu emanato il regio decreto 29 novembre 1866 che sancì il passaggio dei bagni penali al ministero dell’Interno, a partire dal 1° gennaio 1866, destinandovi i condannati ai lavori forzati); carceri giudiziarie (regio decreto 4681 del 27 gennaio 1861); case penali (regio decreto 413 del 13 gennaio 1862); case di relegazione (regio decreto 813 del 28 agosto 1862); case di custodia (regio decreto 1018 del 27 novembre 1862), tutte dipendenti dal Viminale. Nel 1861, con regio decreto del 9 ottobre n. 255, fu istituita la Direzione generale delle carceri dipendente dal ministero dell’Interno, in sostituzione dell’Ispettorato generale istituito nel 1849 dal Regno Sardo, al cui vertice era posto un ispettore generale. Con il regio decreto 5347 del 18 novembre 1869 la direzione delle carceri giudiziarie, delle case di pena e dei bagni penali vennero poste sotto l’autorità dei prefetti; nel 1871, con il regio decreto del 10 marzo, si procedette all’unificazione del personale sia amministrativo che di custodia, mentre con quello dell’8 gennaio 1872 venne incorporato il personale proveniente dalle carceri pontificie nell’amministrazione generale delle carceri. La riorganizzazione e l’unificazione dei diversi ordinamenti del personale di custodia si ebbe con la legge 23 giugno 1873, n. 1404, che istituì il Corpo di Guardie speciali, poi rinominato Corpo delle Guardie carcerarie con il decreto reale 1511 del 27 luglio 1873, articolato nelle qualifiche di capoguardia, sottocapo e guardia. Il Corpo delle Guardie carcerarie venne poi sostituito, con il regio decreto 7011 del 6 luglio 1890, dal Corpo degli Agenti di Custodia, con il compito di vigilare e custodire i detenuti delle carceri giudiziarie centrali, succursali, mandamentali, i condannati rinchiusi negli stabilimenti penali o lavoranti all’aperto, i minorenni nei riformatori governativi. Agli agenti di custodia poteva essere, in via eccezionale, affidata la sorveglianza esterna di tali istituti. Gli obblighi per il personale, facente parte di un corpo armato militarmente organizzato, erano descritti negli articoli 150-206 del regio decreto 7011: si partiva dal divieto di contrarre matrimonio prima che fossero passati otto anni dall’inizio del servizio al divieto di «prendere parte diretta o indiretta a pubblicazioni concernenti il servizio o gli atti di governo», per giungere ad alcune infrazioni quali, ad esempio, l’abbandono del corpo (diserzione) di competenza dei tribunali militari.
Primi fermenti sindacali. In alcune pubblicazioni edite a partire dal 1887 (“La guardia carceraria”, “La riforma degli agenti di custodia”, “La caserma”, “Il corriere carcerario”, “Il monitore degli agenti di custodia”), erano stati ospitati contributi di diverso genere nei quali si chiedevano la diminuzione delle ore di guardia, il miglioramento dei servizi di casermaggio, la possibilità di indossare abiti civili durante la libera uscita. Nonostante il tono di profondo ossequio, soprattutto nelle lettere, gli scritti mostravano un diffuso malcontento che il regio decreto 7011 placò solo in parte. L’estesa gamma delle infrazioni disciplinari, con le relative punizioni e l’altrettanto analitica descrizione della disciplina delle ricompense, finivano infatti con l’equiparare quasi in tutto il trattamento degli agenti di custodia a quello dei detenuti, perpetuando un clima di tensione tale da provocare, dal 1891 al 1905, 893 episodi di violenza reciproca. Il 23 marzo 1907, alla vigilia dell’emanazione del nuovo regolamento per il Corpo, il quotidiano “L’Avanti!” riportò la notizia del malcontento del personale; il successivo 1° dicembre, sempre il quotidiano socialista pubblicava una circolare-appello delle guardie carcerarie, con la quale denunciavano a parlamentari e ministri la loro difficile situazione lavorativa.
Le agitazioni degli agenti furono pressoché continue, sino a raggiungere una particolare intensità nel biennio 1913/1914, per poi interrompersi nel periodo 1915/1918. Il movimento rivendicativo delle guardie carcerarie riprese con maggior vigore nell’immediato primo dopoguerra: nel febbraio del 1919 una non meglio precisata commissione di agenti di custodia di Roma indirizzò ai colleghi ed alle guardie di città un volantino contenente delle richieste di carattere economico e normativo; due mesi dopo vari prefetti avvisarono il Viminale dell’iscrizione di parecchie guardie carcerarie alle Camere del Lavoro e dell’avvenuta costituzione della Federazione nazionale degli agenti di custodia. Nel frattempo, alcuni funzionari avevano fondato la Federazione nazionale della Pubblica sicurezza, appoggiata dal periodico “Difesa sociale. Rivista mensile di sociologia applicata per i dipendenti della polizia e delle carceri”. Nata a febbraio, nel giro di cinque mesi la Federazione aveva raggiunto i mille iscritti i quali, oltre a generiche richieste di incrementi stipendiali, auspicavano la soppressione dell’autorità dei prefetti sui questori e la nomina di questi ultimi alla carica di Direttore generale della Pubblica sicurezza. Gli eventi successivi, caratterizzati dagli scioperi dei lavoratori iniziati nel 1918 e dal crescendo di proteste delle guardie carcerarie e delle guardie di città che, soprattutto a Bologna, Cagliari, Firenze, Messina, Palermo, Parma, Roma, Rovigo e Venezia, costituirono delle commissioni miste preposte alla propaganda, su scala nazionale, delle rivendicazioni morali e salariali delle due categorie, portarono dapprima all’istituzione, con il regio decreto 1790 del 2 ottobre 1919, della Regia guardia di Pubblica sicurezza, forza armata in grado di soffocare, attraverso lo status militare, le proteste di gran parte degli uomini in divisa ed all’emanazione di un nuovo regolamento per il Corpo degli agenti di custodia (regio decreto 1921 del 23 dicembre 1920).
Il nuovo regolamento, pur ricalcando in gran parte quello del 1907, aveva apportato alcuni miglioramenti nella disciplina della libera uscita giornaliera e per il personale ammogliato. Permaneva, però, il sistema delle ricompense e delle punizioni, analogo a quello adottato nei confronti dei detenuti, con la sola abolizione della punizione della sala di disciplina.

L’azione rivendicativa della Federazione nazionale degli agenti di custodia, appoggiati per lo più dai socialisti per mezzo del quotidiano “L’Avanti!”, terminerà sostanzialmente con il fallimento della manifestazione nazionale indetta per il 15 ottobre 1920, giorno i cui tutti gli agenti, dopo l’appello, avrebbero dovuto assumere il servizio con mezz’ora di ritardo. La manifestazione sarà poi rinviata al successivo 5 novembre ufficialmente per consentirne una migliore organizzazione ma, in realtà, perché Pietro Nazzari, segretario da poco eletto della Federazione Italiana Addetti Miniere (Fiam) e componente della segreteria nazionale della Confederazione Generale del Lavoro, aveva inviato una circolare con la quale aveva subordinato l’adesione della Federazione nazionale degli agenti di custodia alla Cgl solo in caso di successo della manifestazione. Come che sia, della manifestazione non si avrà più notizia e due anni dopo, con il regio decreto 31 dicembre 1922, n. 1718, il regime stabilirà il trasferimento, a partire dal 1° gennaio 1923, della Direzione generale delle carceri e dei riformatori dal ministero dell’Interno a quello della Giustizia, poi denominata Direzione generale per gli Istituti di prevenzione e di pena (regio decreto 5 aprile 1928, n. 828).

Il secondo dopoguerra. Per sentire parlare nuovamente di carceri e di agenti di custodia occorrerà attendere il 1945, quando l’allora guardasigilli Palmiro Togliatti, con il decreto legislativo luogotenenziale 508 del 21 agosto, sanzionò l’appartenenza del Corpo alle Forze armate ed a quelle in servizio di pubblica sicurezza. Se la militarizzazione della Pubblica sicurezza, avvenuta il 31 luglio 1943 e poi confermata con la legge 178 del 5 maggio 1949, era stata decisa con lo scopo di togliere a Mussolini l’effettivo comando del Corpo degli Agenti di Ps (ricostituito nel 1925) per affidarlo al re, capo supremo delle Forze armate ai sensi dell’art. 5 dello Statuto, quella degli agenti di custodia avvenne soprattutto per motivi di carattere economico. Nell’immediato dopoguerra, infatti, ai militari veniva data, attraverso gli Alleati, la razione viveri in natura, dalla quale gli agenti, in quanto civili, erano esclusi. L’appartenenza alle Forze armate venne ribadita con la legge 173 del 18 febbraio 1963 (“Stato giuridico dei sottufficiali e dei militari di truppa del Corpo degli Agenti di custodia”), dove si prevedeva – agli articoli 2 e 79 – che il personale dovesse prestare giuramento «secondo le disposizioni vigenti per l’Esercito». All’alba del Sessantotto il modello poliziesco italiano vedeva dunque quattro delle principali forze dell’ordine statali indossare sulla divisa le stellette a cinque punte, con la sola eccezione del Corpo forestale dello Stato. Tale situazione aveva effetti per certi versi paradossali. Il 30 ottobre 1959, per fare un esempio, il Tribunale Supremo Militare aveva dovuto confermare l’applicabilità del regolamento del Corpo degli Agenti di custodia del 30 dicembre 1937 (approvato con il regio decreto 2584), nella parte in cui (articoli 122 e 123) consentiva agli ammogliati di curarsi a proprie spese presso la rispettiva famiglia, previo avviso alla direzione dell’istituto carcerario, senza incorrere nel reato di diserzione previsto dall’art. 148 del codice penale militare di pace. Qualche esponente del mondo politico, rendendosi conto che l’indossare una uniforme non poteva avere ricadute tanto insensate sul mondo dei lavoratori in divisa, aveva cercato di porvi rimedio a livello legislativo. Il 4 maggio 1973, 26 senatori del Msi avevano annunciato la presentazione di un disegno di legge riguardante l’abrogazione del limite di età per la concessione a contrarre matrimonio per i militari delle tre Armi, del Corpo delle Guardie di Pubblica sicurezza, della Guardia di finanza, del Corpo degli Agenti di custodia, nonché per il personale del Corpo forestale. Nella stessa giornata, il senatore democristiano Ettore Spora aveva comunicato la presentazione di una proposta, la numero 1093, intitolata “Norme per l’esercizio dei diritti sindacali per il personale militare di carriera in servizio permanente e continuativo appartenente alle Forze armate ed ai Corpi di polizia”.

Il nuovo ordinamento penitenziario. In questa stessa legislatura, la sesta, venne approvata le legge 354 del 26 luglio 1975 sull’ordinamento penitenziario e sull’esecuzione delle misure privative e limitative della libertà. Le nuove norme ribadivano, fra l’altro, il principio costituzionale secondo cui il trattamento degli imputati deve essere rigorosamente informato al principio che essi non sono considerati colpevoli sino alla condanna definitiva. Una riforma di tal fatta – ispirata pure alla risoluzione, varata il 20 agosto 1955 dalle Nazioni Unite nel Congresso di Ginevra sul complesso di regole minime di trattamento dei detenuti (questo documento dedica alcuni articoli – dal 46.1 al 54.3 – al personale degli istituti penitenziari) avrebbe dovuto prevedere una nuova figura di agente di custodia, abbozzata solo nella VII legislatura, quando i deputati radicali presentarono un disegno di legge (numero 110 del 20 giugno 1977) per la riconfigurazione del Corpo, prevedendone la smilitarizzazione e la sindacalizzazione.
Analoghe previsioni si ritrovano negli altri progetti presentati nelle legislature successive da parlamentari di diversi partiti, fatta eccezione per il disegno di legge 2721 presentato il 22 maggio 1981 al Senato dal ministro di Grazia e Giustizia, il democristiano Adolfo Sarti, che prevedeva l’estensione «della normativa vigente per le Forze armate e per gli altri corpi di polizia in materia di licenze», prevedendo, in vista «di una futura smilitarizzazione dell’intero Corpo», l’istituzione di un Corpo di custodi civili da destinare al settore minorile dell’Amministrazione penitenziaria.
Il disegno di legge, intitolato “Nuove norme sull’organizzazione del Corpo degli Agenti di custodia”, verrà ritirato il successivo 20 luglio per poter essere ripresentato alla Camera ed abbinato ad altri progetti di legge già in esame, e decadere con la fine della VIII legislatura, così avvenuto nei successivi nove anni. Occorrerà attendere infatti il 1990, quando prima la Camera dei Deputati, il 17 ottobre, e poi il Senato, il 29 novembre, approveranno definitivamente la legge 395 del 15 dicembre denominata “Ordinamento del Corpo di Polizia penitenziaria”.

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